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高速成長的大陸經濟，發展內涵及政策複雜度都大增，不只面臨成長與穩定的抉擇，近來大動作調控房地產市場，造成房市及股市波動，也意外凸顯出地方政府快速升高的債務風險，令調控陷入新兩難。一般認為，大陸房產價格自去年中起異常性上漲，泡沬病癥日明，有必要加強調控；但因房地產調控可能使地方政府財政陷入困境，甚或引爆債務危機，調控政策的代價不小，後果堪憂。

大陸地方政府財政入不敷出的困境，由來已久。自1994年實行分稅制以來，大陸中央與地方的財政收入關係做了調整，中央政府的份額相對擴大；但財政支出的責任分擔沒有太大改變，義務教育、民生、醫療和公共服務等支出多由地方埋單，以致中央與地方的財權和事權愈趨失衡。依大陸官方統計，近年中央與地方的財政收入份額大致維持五五比，但地方在財政支出的分攤比重愈來愈高，2009年已高達79.9%。在此體制下，大陸許多地方政府的財政狀況捉襟見肘，地方想要發展或有所作為只有靠舉債。

弔詭的是，大陸的預算法不允許地方政府實行赤字財政，擔保法也禁止地方政府從事商業擔保活動。為廣闢財源，地方政府從設立地方信託投資公司到開發房地產，無所不用其極。地方政府透過「平台公司」，以土地等國有資源和資產做抵押，加以政府隱性擔保等方式，從金融機構獲取貸款融通。據估計，目前全大陸各省、市、自治區設立的平台公司已超過8,200家，其中縣一級平台公司即有4,900家，貸款債務超過人民幣7.2兆元，債務餘額幾乎與年度財政收入相當。

地方政府要清償這些投融資平台的債務，基本上是靠土地出讓收入。房地產調控導致市場變化，造成土地出讓收益縮水，也讓信貸資產的品質打折扣，地方政府的財政債務風險隨之暴露無遺；因而當調控時間愈持久、力度愈大，地方債務爆發危機的可能性也愈高。

房地產調控可能衍生為地方債務風暴，並非危言聳聽；因為大陸地方政府財政收入約一半來自出賣土地，而去年底高達7.2兆元的債務，是當年度土地出讓收入的四倍多，僅利息每年就要5,000多億元。中央的房地產調控造成土地收入大減，不只讓地方政府的償債能力面臨嚴峻考驗；更因地方財政長期高度依賴房地產，缺了房地產這一塊，等於失去了主要財源，地方政府的債務也將雪上加霜。

從美國次貸危機到最近冰島、希臘等國家的主權債務危機觀之，無一不是因過度擴張而陷入債務償還困難的險境；現今大陸地方政府融資平台債台高築的現象，似亦上演類似的劇碼，其代價可能是政府信用破產、資本市場債務危機和銀行不良貸款增加。

地方政府的債務問題已引起大陸央行和銀監會的重視，並展開徹查行動，但一般認為，徹查或能在短期內抑制地方政府融資，但體制不改，難收治本之效。地方政府的債務沉痾，使中國政府總體債務狀況比公開宣稱的要糟糕許多，並因這些債務極可能變成銀行的呆帳，它正像一顆不定時炸彈，隨時可能引爆並造成危機。

由於房地產調控直接涉及地方財政矛盾，一些地方為確保財源，在執行中央調控政策上不太可能積極配合。再就中央政府的立場而言，為避免引爆地方財政債務危機，甚至進一步觸發社會政治危機，也可讓調控政策點到為止或見好就收。因此，近期大陸實施的房地產調控政策效果很可能和過去一樣，雷聲大、雨點小；而目前採行的調控手段，也不可能從根本解決房地產市場周期性泡沬問題，除非在財政體制上進行配套改革。

【2010.05.23 經濟日報╱社論】