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中國大陸正在執行的「十一五」（第11個五年規劃，於2006～2010年執行）已近尾聲，並自明年起實施「十二五」規劃。目前大陸官方正透過調研，徵詢各界意見研擬草案。該草案預訂在10月中共第17屆五中全會提出討論後做成建議，送明年春天的年度人大會議通過，成為未來五年大陸政府的施政藍圖。

胡、溫體制執政之初，曾提出「全面建設小康社會目標」「全面貫徹科學發展觀」，及「2020年將達成完善的社會主義市場經濟體制目標」等發展戰略。經過「十五」和「十一五」期間施政的結果顯示，在經濟成長、城鎮就業、城鎮化、國有企業改革成效、對外開放程度、人民生活水準、貧困人口減少、公共衛生服務等方面的預期目標，基本上都已達成。不過，長期以來由政府主導經濟發展的高投資、低消費，以及低附加值、高資源消耗產品出口導向的發展模式，並沒有太大改變。因此，在改善產業結構、單位產值能耗率、主要汙染物及溫室氣體排放、生態環境保護、國際收支平衡等方面的表現，遠不如預期。

這樣的發展模式與路徑出現偏差，主要表現在幾方面。首先，大陸經濟發展的模式仍沿襲資本驅動及粗放型的特色。大陸的國內投資率水準偏高舉世皆知，近年來這項比率更是不斷上升，以致資本生產力由正轉負，可說是造成近年來投資過熱、產能過剩、效率低下的最大原因。其次是工業化，尤其重工業比重偏高、服務業的發展相對落後，不利於擴大就業；資源密集、能源密集、資本密集、汙染密集等重工業（如鋼鐵、水泥、煤炭等）快速發展，與原先設想追求的「新型工業化」目標背道而馳，則造成產業結構失調、資源配置效率不佳等問題。第三則是經濟高速成長未擺脫傳統的高消耗、高汙染的發展路徑，在偏向重工業化的產業結構下，造成資源耗竭及生態環境破壞問題，不利經濟的可持續發展。

為扭轉當前經濟結構失調的問題，正在編制的「十二五」規劃，大陸當局將以「加快轉變經濟發展方式」為主軸，與過去「加快發展」的基調不同，顯示今後的重點在於加快經濟轉型與結構調整，預估會在產業、要素投入、城鄉與區域發展等方面著力。此外，以「投資一出口」為主導的經濟成長模式也將改變。過去高度依賴投資及出口擴張的發展模式將調整，改為強調內需主導，特別是擴大國內消費需求，以及投資與消費需求間的協調拉動作用。長年來以資源環境為代價的發展模式勢將改弦易轍，強化資源節約和環境保護將成為「十二五」規劃的重點課題。

嚴格來說，「十二五」草案強調的「轉變經濟發展方式」理念，以及將「調結構」置於重要地位並非首見；這次再度被提出來，顯示該兩大政策在過去的執行成效不如預期，也顯示為追求和諧社會與經濟可持續發展，落實該兩大政策是重要且必要的選擇。

客觀而言，大陸已經是一個經濟大國，未來能否提升為經濟強國，結構調整與發展方式轉變的落實程度，的確將扮演關鍵角色。問題是，目前制約和影響大陸未來發展的重大矛盾和問題，例如資源、環境的不可持續問題，高投資、低消費的問題等，絕大部分與政府治理體制和政府行為模式有關。行政管理制度改革涉及政府職能轉變，在「十一五」期間已受到重視，只是一直沒有得到實質性突破，甚至於惡化。因此，一般認為大陸「十二五」規劃執行成敗的關鍵，將在於政府職能轉變能否真正落實，亦即北京官方必須放下政府主導的發展模式，更積極推動市場經濟體制改革，如資源價格、財稅體制等改革，「十二五」方有可為。

【2010.09.16 經濟日報╱社論】