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桃園機場的各種弊端問題，連日來占據新聞版面，彷彿是個無底黑洞，不知盡頭何在。這顯示出這已經是個制度性問題，不是換人就能解決。機場營運改為公司化，或許只是制度改革的第一步，民營化才應是最終目標。

關於機場這個公用事業之營運管理體制的討論，其實是一個經濟與治理結構的問題。由於飛航安全、噪音與用地等考慮，能夠興建國際機場的地理區位非常有限，再加上機場營運具有高度的規模經濟性質（航空公司分攤的成本與航班數量呈反比），因而機場往往有高度的獨占性。固然獨占公用事業與公營並無直接關聯，但因機場又涉及出入境管理、海關、檢驗、檢疫等公權力行使的業務項目，二者相加後，便產生出目前以行政機關形式經營的結構。

然而，除了境管業務外，機場本質上是個服務業；以行政機關組織作為服務業的治理基礎，先天上就已有許多限制。除了政府採購、人員任用等眾所周知的問題外，行政機關的績效評估制度基本上難以反映品質的好壞，又無經濟上的誘因來提升品質及降低成本。於是，行政機關的先天限制、錯置的治理結構，及獨占事業的缺乏競爭，最後再加上個別主管的鄉愿與姑息，桃園機場的命運已經注定。

對於類似桃園機場的治理結構革新，國際間有很多經驗。第一步通常是所謂的結構拆解（unbundling），把涉及公權力行使的項目，與屬於服務業的業務分離並劃清界線。對於後者，可採取靈活彈性的組織與治理結構進行管理。桃園機場的公司化，就是此一思維的產物。我們都同意公司化是解決桃園機場的第一步，然而這是否就是桃園機場的救贖，恐怕還要有很多條件與配套始能搭配滿足。相較於現狀，確實公司化後至少可透過董事會組織、公司章程等規範基礎，建立更符合服務業本質的治理架構，且在人事上可更有彈性。然而，倘若公司化只是將現有管理結構與人員平行轉移，而無根本的變革與調整，且新公司又無法排除政府採購法與預算法的適用，那麼此舉除了解決問題的能力受限外，是否會製造出更多的新問題（交通部在圓山飯店已有相當經驗），如董事會是否會逐漸淪為酬庸等公營公司常見的流弊，還有很多待觀察之處。

對此，國際間改革的第二步，就是公營機場公司的民營化。民營化在台灣結構改革的歷史上，曾經引領過風潮；但在二○○二年加入世界貿易組織（ＷＴＯ）後，重要性逐漸被忘卻；今年七月間我國在ＷＴＯ接受第二次貿易政策檢討時，擔任評論人的歐盟駐ＷＴＯ代理大使便直言，台灣需要重新檢討近年來幾乎停頓的民營化政策。獨占的公用事業因欠缺市場競爭（實際上仍可透過不同機場間經營績效的標竿比較，產生類似競爭的效果），因此民營化後對於價格與服務品質等方面，須要仰賴法律強制規定與委託契約條款，避免獨占事業濫用其獨占地位。即便如此，由於公營公司的結構性問題，機場的民營化早已成為ＯＥＣＤ國家的主流政策。

我們建議政府應參考東京成田機場的改革經驗，在分步到位的原則下，將機場公司的民營化明確列為最終目標，並開始籌劃相關外部規範之建立。同時，公營機場公司的階段性任務，應在進行體制整頓與建立商業運作制度，以確保民營化時的價值與接手意願。

最後，桃園機場的改革模式，有必要擴大至港務局與港務公司等類似結構的改革；蓋此種制度調整，不僅是為了解決短期問題，更是為了國家長期整體的效率與競爭力。

【2010.09.01 聯合報╱社論】