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      五都合併案牽涉龐大的組織變革工程，必須審慎規畫，就筆者觀察，目前五都發展，問題較多的應屬台南與高雄。除了台北市、新北市沒有組織合併的問題（另外，北台灣的資源原本就比南台灣豐厚）；台中都政治相對單純，而且台中市政府財政良好應早已編列大筆預算，進行縣市合併的規畫。然而南二都目前縣市組織合併，雖不能說毫無進度，但進展相當有限，原因在於南二都縣市合併存在以下三大困境。

    　首先是政治混沌。台南與高雄二都則因年底選舉的政治（不確定）因素，導致縣市組織合併的混沌。具體而言，因為南二都的政治（選舉）困境，直接與間接造成縣市政府組織合併陷入僵局。在高雄部分，因為縣市長都投入年底選戰，成為競爭對手，使得縣市政府局處不敢也不願甘冒「政治風險」或流言，進行正式或非正式業務合併的討論。但高雄都因原有的高雄市為直轄市，原本就有都會治理的能力與格局，所以相對而言「台南都」的情形可能更遭。

    　除了存在選舉角力問題，目前台南縣市政府距離直轄市的治理格局仍有距離；使得很多人對於未來縣市合併，存在許多質疑。唯筆者認為，台南都的縣市合併不能走回頭路，仍應朝整合的方向規畫。但應趁此機會，建立公眾參與監督縣市組織合併的機制，讓新直轄市政府，能在最短時間進入狀況，處理公共議題，這才是民眾之福。

    　其次是縣市政府公務員士氣低落。由於縣市組織合併方向不明，影響許多縣市政府公務人員的工作態度與士氣。已有縣市公務人員告訴筆者，他們很擔心一不小心就被調往偏遠地區；相對的，也有偏遠地區公務人員擔心被調離家鄉前往「市區」服務。甚至多位公務人員趕在縣市合併前退休。問題在於，有意願投入選戰的地方首長，可能忙於選舉，無暇顧及縣市合併業務與人事遷調的困境；無意願投入選戰的首長，則可能因缺乏工作熱忱或誘因，導致縣（市）政重大議題關心度降低。

    　第三則是縣（市）政重大議題關心度低。如果縣市政府公務人員在整併過程中，內心存在不安，如何期待他們能關心縣（市）政發展？合理的說法是，許多縣市政重大議題，需有來自首長、基層公務人員與民眾之工作承諾與全力投入。對於重大市政議題，地方政府通常扮演引導角色。但在前述因素影響下，導致公務員缺乏工作承諾，就可能造成推動縣市政的熱忱不足，不利公共事務的推展。

    　合理的推論是，如果縣市組織合併要等直轄市長出爐才可以開始，無異讓新任首長有更多政治可以介入的空間，對未來直轄市發展不一定有利。事實上，縣市合併有其誘因，而這誘因的背後，也多有著美好的願景。但若未重視短期的執行困境，或沒有來自外界公開透明的監督，則可能和原來的理想背道而馳。目前縣市組織合併存在許多盲點，中央認為這是地方自治的範圍，但地方政府宥於年底縣市長大選，擔心碰觸組織合併的敏感政治神經，所以也不敢有太大的動作。

    　如果無法打破目前的政治僵局，將縣市（業務與人事）合併變成公共議題，讓市民有更多參與機會，未來市政發展可能發生嚴重問題。因此，若能現在就建立縣市合併公開透明的機制，可降低現在與未來不當政治介入空間。筆者認為，現在進行縣市合併的時機大好，雖然縣市長尚未產生，可先談合併原則，並建立相關政策利害關係人公共參與的空間或機制，提供市（縣）政府公務人員之參與和溝通平臺，如此才有助未來直轄市的發展。

（作者為