從凱擘與台灣大合併、中視與壹電視頻道申請被拒，到這幾天的國家通訊傳播委員會（NCC）組織法修正案的四三對決，NCC近來的許多行為，除了引發各界議論紛紛外，掌聲與肯定卻相對有限。更遠一點，我國無線電視數位化的規劃，幾乎與美、日等國同時開始，但美國已於去年完成並關閉類比頻道，日本則訂明年關閉類比頻道，並給予有線電視明確的數位化要求及租稅減免。反觀我國，十年來無線台數位化停滯不前，第二波數位無線執照與行動電視的發照時程也一延再延，有線電視的數位化指標與時程亦是一變再變，無所適從。
這種大格局延宕、小事件不斷的發展，顯示NCC可能存在著公共政策上「堆積主義」（incrementalism）的負面困擾。堆積主義是指決策者因受到各種條件限制，只以微觀、局部的方式處理問題個案，以期透過這種微小行為的堆積，逐步達到最終目標。堆積主義並非不能做為政策形成的機制，但在欠缺清晰的方向、整體藍圖與落實框架的指引下，即使每個小決定在微觀下看似合理，長期卻可能形成「小決定的獨裁」（tyranny of small decisions）；最終的整體政策架構，反而是由眾多堆積的微小行為決定，而非政策藍圖。
以電視數位化為例，其成功的關鍵，是消費者歷經換機、加盒甚至漲價的改變後，節目內容增加多少新牛肉的問題。對此，外界不清楚NCC要以何種策略方法推動數位節目的發展，只看到以0.2%的政府持股與前科為由，做成拒絕新節目上架的決定。姑且不論這些決定的爭議，NCC推動數位節目的整體政策不清不楚，才是令人憂心之處。
又如無線與有線電視數位化的推動，乃至於電信市場的競爭，實具有政策上的競合關係；特別是第二次數位無線電視台，將直接對有線電視數位化產生壓力，而有線電視的數位化與寬頻化，則可提升電信寬頻市場的競爭，但過去政府與NCC揭示的無線電視數位化與發照時程，一改再改，未受尊重；有線電視數位化政策除了只有棍子、沒有蘿蔔，連原本的棍子也可能隨著委員的更替而煙消雲散。這些小決定及不決定與整體方向的關聯性不清，卻阻礙了大局的前進，已然出現小決定獨裁的風險。
再看近期各界矚目的有線電視經營權換手問題。在數位匯流下，有線電視逐漸成為一種數位載具與平台，加上招商引資是政府後ECFA時代的政策主軸，因而關注的焦點不應在投資人資格，而應參考固網發照與南山人壽的經驗，制定出新經營者必須達成的發展指標（如數位化、資金到位)與投資承諾；凡能達成指標、提出承諾者，即使是私募基金，亦無排除之理，僅陸資得基於通信安全而另有考量。反之，無法證明其能達成者，即使是本國業者，也須三思。但要達成這點，NCC須以大局為基礎，及早建立通訊傳播業外資審查的通案準則，否則未來審查除口水戰不斷外，最後還是無法擺脫小決定的格局。但NCC組織法修正案中的兩派對立，令人憂心合議制下因共識難尋，反而惡化堆積主義。
漸被遺忘的通訊傳播基本法，其實已給予NCC明確的指示與適用彈性。例如基本法第6條要求，政府應鼓勵通傳新技術及服務之發展；無正當理由，不得限制，而且通傳相關法規的解釋及適用，應以不妨礙新技術及服務之提供為原則。更重要的是，第16條賦予NCC在通傳法規與基本法牴觸者，得依該法原則為法律的解釋及適用。所以，NCC最需要的並非法律工具及已提出幾回的政策藍圖與框架，而是回歸基本法所揭示的原則，並能前後一致、持之以恆地落實。
【2010.09.23 經濟日報╱社論】
案場實務 (4)